热点｜国家义务教育质量监测：素质教育实施的制度突破口

文 | 李勉 北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心讲师；刘春晖北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心讲师

2016年5月，全国19.2万名四年级和八年级学生参加了国家义务教育阶段语文、艺术学习质量监测。这是我国国家层面第二次开展的义务教育质量监测。早在2015年4月，《国家义务教育质量监测方案》(以下简称《方案》)发布并于同年开展了首次监测。这标志着我国国家义务教育质量监测制度得以正式建立，其将对全面把握我国义务教育质量状况、提升政府教育决策的科学性、促进教育教学诊断与改进发挥支撑性作用。更重要的是，教育质量监测能引领义务教育的健康发展、纠正仅以升学率作为评价学校和学生唯一标准的做法，成为推动素质教育实施的制度突破口。

1

国家义务教育质量监测是素质教育的“指挥棒”与“体检仪”

长期以来，由于缺乏科学的教育质量监测与评价制度，考试分数是学校、家长和教育部门评价学校、教师和学生最重要的指标，基础教育实践领域存在着以中考、高考成绩衡量地方“教育政绩”的倾向，既阻碍了素质教育的推行，也影响了学生的身心健康。要改变这种局面，就要使教育质量监测在“应该培养什么人”“如何培养人”方面发挥真正的“指挥棒”功能，引领基础教育的健康发展。其中学生德智体美全面发展便是“指挥棒”的一个重要指向。《方案》明确要求，国家义务教育质量监测的内容除了语文、数学、科学以外，还包括体育、艺术、德育。这反映出在学校教育中长期被轻视的“薄弱学科”和语文、数学等重点考试科目位居同样重要的位置，“重智育、轻德育，重学习、轻健康”的局面有望得以扭转。更为重要的是，通过建立刚性的教育质量监测制度以及配套的教育问责措施，“指挥棒”能对政府和学校的办学行为发挥强有力的约束作用。相关部门可对与“指挥棒”相悖的教育教学行为(如学校利用节假日组织学生集体补课，学校音乐、体育、美术课时不达标等)给予惩罚和处置，从而加强素质教育相关政策措施的震慑力，真正扭转应试导向，引领义务教育的健康发展。

除此以外，质量监测另外一个不可忽视的功能就是作为素质教育的“体检仪”，全面诊断教育教学中存在的问题，并提出可供参考的解决方案。质量监测采用量化、客观的方式获取教育质量的相关信息，可以反映国家和区域教育发展的优势和短板，从而为教育教学改进提供科学依据。教育行政部门和学校针对监测中发现的问题采取相应措施改进教育教学，能发挥“以评促建”的作用。例如，通过分析学生德智体美等各方面的发展状况，找到学生发展的薄弱领域和学校教学的薄弱环节，从而为相关的课程教学改革、师资培训提供依据；通过分析学生学习时间投入与学习成效，总结“高质、轻负”的教学经验，为提高教学效率、减轻学生负担提供策略；通过持续的监测和结果比对，分析各个区域、学校在不同年度的进展变化，对素质教育实施效果显著的区域和学校予以表彰和经验推广。

由此可见，国家义务教育质量监测承载了素质教育的“指挥棒”和“体检仪”两方面的功能——既能为义务教育的发展引领方向，又能及时监控其进展状况和存在的问题，这将推动政府、学校、学生家长的教育理念和教育行为发生根本性变化，从而克服应试导向的弊端，纠正仅以升学率作为评价学校和学生唯一标准的做法，成为素质教育实施的制度突破口。

2

发挥国家义务教育质量监测的功能价值需要满足的条件

国家义务教育质量监测的先天属性使其为素质教育保驾护航成为可能，但在具体实施过程中，要对其制度安排、内容设置、操作方式等进行周密的设计并加以执行。总体而言，发挥国家义务教育质量监测的功能价值应该满足以下四个条件。

1

监测制度的强制性与制约性

教育质量监测是反映国家意志的教育监察手段，任何地区、学校无论其本身意愿如何，只要被选中入样(我国国家义务教育质量监测采用抽样的方式进行)并且不具备不能参测的条件，均需要无偿参加监测。在我国的国情背景下，实现国家义务教育质量监测的强制性并不困难。目前问题的关键在于如何利用好教育质量监测结果，使其对素质教育的实施发挥监督监管作用。

解决这一问题的办法是加强教育质量监测制度的制约性。当前，我国义务教育管理体制存在的一个突出问题就在于缺乏有力的监督体系，国家相关政策、方针难以对地方政府的教育行为形成约束，其造成的结果是政策执行与不执行一个样，执行好坏一个样。例如，有数据显示，新课程改革已经实施了十多年，但部分省份农村地区仍有30%以上的学校不按照国家要求开设小学英语课，中高考科目挤占其他科目课时数的现象比比皆是，70%以上的初中二年级体育课时不达标。这充分暴露出当前国家政策措施的执行缺乏相关的评估和追踪制度，政策的执行效果无法得知。教育质量监测制度应该成为国家教育监督监管机制的重要组成部分，成为推动政府工作职能转变的工作抓手。因此，教育质量监测制度应当具备一定的制约性。其主要表现在监测结果要与地方政府、行政官员的教育绩效直接相关，上级部门有权对监测结果不合格、不达标的下级部门或学校进行追究问责。只有当教育质量监测成为国家刚性的教育制度，甚至具备一定的法律效力时，教育质量监测结果才能对政府的办学行为产生强有力的约束作用。这既是维护党和国家教育方针政策权威性的需要，也是建立我国教育监督监管体系的需要，更是为质量监测“赋权”并创设良好制度环境的需要。

2

监测内容的导向性与前瞻性

教育质量监测要服务于国家政策，体现出对教育发展的引领作用，就要在监测内容上体现出国家教育政策的导向和要求。这也是世界各国教育质量监测的基本出发点和共通点。例如，在美国，促进教育公平、为不同族群的学生提供优质教育是其教育发展的一项重要目标，这反映在美国的国家教育进展评估中，便是对不同性别、种族、家庭社会经济背景的学生学业表现差异进行持续的跟踪，以此评估相关教育公平政策的实施效果，并为下一步的政策调整提供依据。与此同时，未来社会对于公民素养的期望和要求也是一些教育质量监测项目力图体现的内容。如由经济合作与发展组织于2000年发起的国际学生评估项目的目的是要反映“学生在多大程度上为未来生活作好了准备”。因此，其除了对学生的阅读、数学、科学素养进行监测以外，更基于未来社会的发展趋势和未来人才培养的目标，于2012年监测中增加了基于计算机的问题解决能力监测、学生财经素养监测，既反映出教育质量监测的前瞻性，也体现了监测对教育发展的引领和先导作用。

我国国家义务教育质量监测的导向性主要体现在监测内容充分反映素质教育的理念和要求，对学生的德智体美进行全面的监测。在具体的测查理念上，应充分体现出能力导向，关注对学生认知过程的考察，弱化对书写准确性、计算速度、识记能力等的过分追求，鼓励学生自主思考和大胆创新。此外，国家教育质量监测还可以根据教育现状，对目前的一些教育改革措施进行前瞻性监测，为相关的教育决策提供参考。例如，对于当前各地积极探索推进的考试评价制度改革，可着手开展关于学生、教师、家长对改革的意愿、评价及所采取的应对策略等方面的监测，就考试评价制度在未来的实施效果和可能出现的问题等进行前瞻性评估，以为下一步政策的完善和调整提供参考。

3

监测手段的科学性与专业性

数据结果的真实、客观、准确是教育质量监测的生命线，为了确保这一点，质量监测的开展必须遵循科学性和专业性原则。一些国际教育质量监测项目经过长时间的理论研究和实践积累，在监测的流程、方法、手段方面积累了大量的经验，实现了对学生高效、精准的科学测评。如在学生成就测验中“矩阵取样设计”技术、测验等值技术等的运用，既保证了较大的题量、能全面覆盖测查点，同时又解决了学生过重的测试负担问题，还能使同一学科在不同年度测试的成绩具有可比性。这些方法技术值得我国教育质量监测借鉴，以不断提高监测手段的科学性和专业性。

但是值得注意的是，我国的义务教育质量监测还面临着一些有别于其他国家的新问题，对监测手段提出了更高的要求。一是我国国家义务教育质量监测的科目和领域独具特色，如体育、艺术、德育科目的测查在国际教育质量监测中可供参考借鉴的经验相对较少。而这些科目的测查仅依靠传统的纸笔测查方式并不现实，其对监测手段和方法提出了更高的要求。二是我国有着比较深远的应试传统，加上质量监测在我国是个新生事物，大家对监测的认识不一、理念不一，不可避免会有地区出现提前操练应对或者调换抽测学生弄虚作假的情况，如何确保监测数据采集手段的严格、严密，也是需要我们解决的一大问题。三是我国幅员辽阔、各地的发展水平不一，教育设施条件千差万别，这为也教育质量监测的统一实施带来困难。如面向学生的网络测试方式显然更加便捷，并能降低监测工具印刷和邮寄的成本，但这在一些西部、边远地区实施起来就存在较大的困难。因此，我国义务教育质量监测的开展要充分结合我国国情实际，研制出兼具科学性、规范性和可行性的监测手段和方法。

4

监测结果呈现的通俗性与针对性

要发挥教育质量监测对社会公众教育观念的引导作用，离不开社会公众的关注和支持。如之前上海参加PISA的测试结果，既让社会看到了上海教育在世界上占据的优势地位，同时也引发了广大研究者和社会媒体关于学生成绩高、负担重等问题的讨论，其对于在社会上宣传科学的教育质量观起到一定的促进作用。

在向社会公众宣传监测结果的过程中，监测结果呈现的通俗性和针对性显得尤为重要。这是因为质量监测是一项技术含量高、专业性强的工作，要使监测结果能够让社会公众读懂、理解并认可，必须实现从专业性向通俗性的转化。这一方面需要教育质量监测科研人员从社会公众的角度出发，着手进行监测结果的科普宣传，另一方面也有赖于社会大众媒体的加工和转化。通过广播、电视、网站等新闻媒体或者召开新闻发布会、编写宣传册的方式对监测结果进行宣传，也是国际教育质量监测项目的惯常做法。同时，向公众呈现的监测结果内容，应该是经过精心挑选的、有一定现实针对性的、对公众的教育观念和教育行为能起到一定引导作用的。这能让社会公众直接感受到监测工作的价值所在，提高社会公众对于质量监测的接受度和认可度。例如，往年国家义务教育质量试点监测中关于“学生的学业成绩与作业时间呈倒U型关系，时间投入适中的学生成绩最好”的监测结果在宣传过程中引起了良好的反响，起到了宣传科学的学习规律和方法、反对盲目过度的时间投入的效果。

3

加强国家义务教育质量监测制度建设的建议

建立质量监测的结果公示、政府约谈、限期整改、效果追踪及问责制度

要使教育质量监测真正发挥作用、并引起各级教育部门的重视，就要将教育质量监测列为一项刚性的国家教育制度，使教育质量监测对各级政府和学校的办学行为起到引领、诊断、督促和监管的作用。要将教育质量监测结果作为上级政府督导下级政府的重要内容，作为考核领导干部政绩的重要方面，并要建立与此相配套的奖惩制度、约谈制度和限期整改制度。宣传素质教育实施效果好的地区，推广其经验和做法，对还存在问题的地区要约谈相关部门负责人，分析原因、要求其限期整改，并在规定时间内进行二次监测、评估整改效果，对整改不力者要进行行政问责。要建立监测结果的信息公示、社会参与和监测制度，这一方面有利于促进国家教育质量信息公开，保障社会公众的知情权，另一方面也有利于吸纳社会力量进行监督，一经发现在教育质量监测过程中有弄虚作假行为者，一律予以严惩。

将学生全面发展、学校规范办学和政府投入保障等素质教育实施状况作为教育质量监测的重要内容

国家义务教育质量监测要体现素质教育的导向和要求，就要在监测的内容设计上考虑以下三个方面。一是学生的全面发展状况。其中既包括学生对知识、技能的掌握情况，也包括学生的情感态度、价值观、社会责任感的情况；既包括学生的学业成绩、学科素养等结果性产出状况，也包括学生的学习时间、学习感受等过程性投入状况。二是学校的规范办学状况。通过学生问卷、家长问卷、教师问卷等调查方式，对学校的招生管理、教育教学、师德素养、教材管理等办学行为进行监测，了解素质教育在实施过程中存在的问题，深入分析影响学生发展的背景性因素，为教育教学诊断与改进提供参考。三是政府的投入保障。由于各地经济水平不一、思想观念不一、社会文化背景不一，地方各级政府对教育的投入和保障水平也千差万别。相关统计数据均为地方自行上报，数据的真实性、客观性也难以考察。因此，国家义务教育质量监测有必要通过科学、专业、全面的调查，对教育经费、校舍建设、仪器设备、师资队伍等教育投入保障措施状况进行全面的考察，了解各级政府为实施素质教育创设的条件和保障水平。

加强对教育质量监测团队和相关科研力量的培育，促进教育质量监测的专业化建设

推进管办评分离、促进政府职能转变是当前教育发展改革的一个重要方向，在这个背景下，培育、支持专业机构和社会组织规范开展教育监测评价成了一项重要任务。我国教育质量监测评价工作与其他发达国家相比，起步较晚、基础较弱，如何在短时间加强对第三方监测评价机构的培育、提高监测工作的专业性成为一项紧迫任务。因此，既要充分借鉴国际大型监测项目的先进经验，确保监测技术方法的科学、专业，也要充分考虑我国的现实国情，在各项研究研发过程中加快本土化创新。同时，要加强质量监测科研团队与政府、学校的沟通和合作，促使教育质量监测对教育实践中的热点、难点问题进行有效回应，并实现质量监测从理论到实践、从专业到政策的成果转化，为政府的教育决策和学校教育教学改进提供有力的支撑。鉴于国家义务教育质量监测是一项专业性强、技术含量高的系统性工程，我国目前任何一所高校或科研机构都难以独力承担所有研究研发工作。因此，有必要加强不同高校、科研机构的协同合作，对质量监测领域中的科研难题进行联合攻关，改变不同团队之间各自为政、研究成果“小、散、弱”的局面，实现优势互补，形成整体效应，以满足教育质量监测对于专业力量的强大需求。

加强对监测结果的使用和宣传，普及科学、全面的教育质量观

要持续发挥教育质量监测的价值和作用，要建立完善的教育质量监测结果报告体系，针对阅读对象和用途的不同，撰写不同类型的监测结果报告，包括面向教育行政部门的政策咨询报告、面向学科教研员和教师的教学诊断报告、面向社会公众的教育质量监测年报等。各类型报告要符合阅读对象的实际需求和阅读习惯，在确保科学性的前提下，增强报告的通俗性和可读性。对于社会大众关心的一些教育热点问题，可通过对监测数据的分析和专题监测结果的发布，揭示客观教育规律，以扭转社会上存在的一些教育认识误区。同时，要有专业力量对监测数据结果进行科学分析和解读，帮助社会公众更好地理解监测结果，如不仅要关注学生学业成绩，还应该关注学生身心全面发展；不仅要关注结果，还应该关注学校、家庭、个体等方面的影响过程等。通过加强对监测结果的使用和宣传，不断提高社会公众对质量监测的认知度和接受度，在全社会普及科学、全面的教育质量观。

点击左下角“阅读原文”或识别下面的二维码可直接进行刊物订阅！小店初开张，有很多不足之处，希望老师们能多提建议，我们会及时改进，以便能提供更优质的服务！

声明与致谢

本文来源于《中国教育学刊》2016年第十二期。著作权归原作者所有；图片来源于网络。若转载请注明出处。

现中国教育学刊采编系统已上线，请大家登录官方网站http://www.jcse.com.cn 赐稿。

感谢大家对中国教育学刊的关注与支持，也欢迎大家的批评与指正。